WWW.NAUKA.X-PDF.RU
БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Книги, издания, публикации
 


«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СКАНДИНАВИИ: ДОСТИЖЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ О. Оффердал Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 г. ...»

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СКАНДИНАВИИ: ДОСТИЖЕНИЯ И

ПЕРСПЕКТИВЫ

О. Оффердал

Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В

Норвегии оно было введено в 1837 г. после нескольких лет конфликта между норвежским

парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления

в городских муниципалитетах, действуют с 1837 г., а относящиеся к сельским

образованиям — с 1849 г. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 г., в Финляндии — в период с 1865 по 1873 г. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции.

Во всех четырех странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин.

В связи с этим церковное административное деление стран на приходы было использовано в качестве основы для создания единиц местного самоуправления.

Сторонники введения местного самоуправления руководствовались разными соображениями. Некоторых вдохновляли либеральные ценности Французской революции;

они видели в местном самоуправлении путь к освобождению людей от контроля со стороны центральной власти. Оно означало для них новую возможность борьбы с государственной бюрократией, развития прав граждан и их политической ответственности по управлению собственными общинами. В свою очередь, более консервативные круги превозносили местное самоуправление, считая его неким административным аппаратом, возникающим на локальном уровне, который может быть использован центральной властью. С этой точки зрения, муниципалитеты скорее усиливали, чем ослабляли имеющиеся у центральной власти возможности контроля. Наличие столь несхожих позиций отражает традиционный конфликт внутри местного самоуправления:

олицетворяет ли оно полномочия и возможности естественных общин как посредников между индивидами и государством или же является интегральной частью государственного аппарата, которая должна быть организована в соответствии с нуждами центральной власти?* Можно отметить, что во времена становления местного самоуправления доминировал первый подход, тогда как в нынешнем столетии, особенно после 1945 г., произошел сдвиг в направлении второго. (Далее в статье я еще вернусь к этому вопросу.) М.Голдсмит и Г.Балдерсхайм (4) выделяют три особые модели местного управления.

1. Североамериканская модель, при которой сфера деятельности муниципалитетов относительно узка, а главной чертой системы является ее фрагментарность. Кроме того, данная модель в большей степени ориентирована на обслуживание интересов бизнеса, чем на удовлетворение потребностей отдельных граждан.

2. Южноевропейская модель (характерная, например, для Франции и Италии), когда муниципальная активность довольно низка, а блага и ценности распределяются на основе личных отношений (патронаж). При такой модели наблюдается высокая степень участия в местных выборах, и местные политические интересы влияют на политику на национальном уровне.

3. Скандинавская или североевропейская модель, действующая в Дании, Финляндии, Швеции, Норвегии и, возможно, в Великобритании. Муниципалитеты здесь активны и несут ответственность за решение широкого спектра задач. В этих странах распространена идея, что муниципалитеты могут использоваться в качестве органов предоставления различного рода услуг и тем самым способствовать реализации целей государства всеобщего благосостояния.

В настоящей работе я сконцентрирую свое внимание на третьей модели местного управления и на скандинавских странах**. При рассмотрении данной модели я буду отталкиваться от восьми характеристик муниципалитетов, которые, на мой взгляд, описывают систему местного самоуправления в названных странах. К ним относятся: 1) функции муниципалитетов; 2) показатели их деятельности; 3) размеры; 4) участие граждан; 5) политизация; 7) степень способности к изменениям и эксперименту; 8) идеология и ценности.

1. Функции муниципалитетов

Типология единиц местного управления может проводиться по двум основаниям:

представительности и виду функций. Под представительностью я понимаю степень автономности местных единиц, а также меру участия местных жителей в управлении их делами. Для высокого уровня представительности характерны значительная автономия от контроля со стороны центра и правление местных жителей или их представителей.

Говоря о функциях, я имею в виду задачи органов местной власти. Некоторые муниципалитеты отвечают за решение широкого круга вопросов, сфера компетенции других сужена до одной задачи. В первом случае муниципалитеты являются органами местного управления общего назначения, во втором — целевого. Классификация, основанная на этих двух измерениях, позволяет выделить четыре идеальных типа органов местного управления. 1.

Общее назначение / высокий уровень представительности. Именно в данном случае речь идет об органах местного самоуправления в полном смысле слова. 2. Целевое назначение / высокий уровень представительности. (Такой способ организации местного управления широко используется в Соединенных Штатах, а в настоящее время — и в Англии.) Оба первых типа можно также определить как систему деволюции или политической децентрализации.

3. Общее назначение / низкий уровень представительности. (Примерами подобной системы могут служить некоторые виды префектур.) 4. Целевое назначение / низкий уровень представительности. Это — периферийные отделения органов центрального управления. Последний тип олицетворяет собой то, что известно как деконцентрация или административная децентрализация.

Органы местного самоуправления скандинавских стран относятся к первому типу.

Разумеется, наряду с ними имеются и периферийные отделения органов центральной власти. Кроме того, исторически известны и различные муниципальные образования целевого назначения, занимающиеся, к примеру, делами школ, церкви или же организацией помощи бедным. В то же время прослеживается четкая тенденция (и открыто проводится соответствующая политика) к передаче как можно большего числа функций политически управляемым муниципальным органам общего назначения.

В Дании, Норвегии и Швеции существуют политически избираемые органы управления промежуточного уровня. В Финляндия подобная промежуточная система отсутствует. Вместо нее там получила развитие широкая сеть межмуниципальной кооперации по специальным направлениям, таким как, например, здравоохранение, высшее образование и планирование. По мнению Л.Дж.Шарп, в ряде стран Европы органы управления промежуточного уровня приобрели большую значимость в решении местных проблем (5). В скандинавских странах, однако, складывается необычная ситуация. С одной стороны, в Финляндии предпринимаются попытки добиться того, чтобы каждая организация межмуниципального сотрудничества одновременно выполняла несколько функций. Это может трактоваться как развитие в направлении создания промежуточных органов общего назначения. С другой стороны, и в Норвегии, и в Швеции уже высказывались предложения упразднить промежуточный уровень и передать соответствующие функции частично центральной, а частично — местной власти.

2. Показатели деятельности органов местного самоуправления

Показатели, характеризующие деятельность местного самоуправления в скандинавских странах, часто сравниваются с аналогичными в других странах.

Скандинавские государства всеобщего благосостояния с успехом могут быть названы муниципальными государствами всеобщего благосостояния. Как показывает табл. 1, доля муниципальных единиц в потреблении государственного сектора в целом значительно выше, чем в остальных западноевропейских странах. То же самое можно сказать и о доле в потреблении валового национального продукта (ВНП).

–  –  –

Как показывает табл. 1, в четырех скандинавских странах местная власть является гораздо более важной частью государственного сектора в целом, чем в других западноевропейских государствах. Из таблицы также понятно, почему Голдсмит и Балдерсхайм имеют некоторые сомнения относительно того, относить ли Великобританию к числу стран, где действует североевропейская модель.

Деятельность местной власти может также быть измерена путем вычисления доли занятости, которая приходится на местные органы, по отношению к общей занятости в государственном секторе. Согласно данным Голдсмита и Балдерсхайма (4, с.215), к 1980 г.

эта доля составляла в Дании — 70%, в Норвегии — 64%, в Швеции — 54%, в Западной Германии — 15%, в Великобритании — 38%, во Франции — 11%, в Италии — 12%, в США — 50%. Здесь мы снова наблюдаем четкое различие между системами местного управления в Северной и Южной Европе.

В Дании в муниципальной сфере задействованы 476043 наемных работника, в Финляндии — 425 000, в Исландии — 8461, в Норвегии — 465000, в Швеции — 1049900.

Многие из них работают в сфере услуг, предоставляемых местному населению, но немалое число занимает и административные должности. Наиболее значительный рост муниципальной занятости приходится на период после 1960 г. и связан с курсом центральной власти на использование муниципалитетов для проведения в жизнь политики государства всеобщего благосостояния. Вплоть до середины 1960-х годов среди политиков местного уровня, а также администраторов, управляющих делами общин через широкую сеть местных комитетов, преобладали непрофессионалы, однако затем управление и предоставление услуг перешли в руки профессионалов.

–  –  –

По численности населения скандинавские муниципалитеты варьируются от средних до крупных, а по территории (везде, кроме Дании) относятся, вероятно, к категории наиболее крупных. Средние размеры территорий муниципалитетов приведены в табл. 2.

–  –  –

По сравнению со Словакией, в скандинавских странах размеры территорий муниципалитетов просто огромны. Для иллюстрации могу привести и такой пример. Самое крупное графство Норвегии (Финнмарк) занимает площадь в 48637 кв.км., что само по себе больше, чем территория Бельгии, Нидерландов, Дании, и почти равно территории Словакии. Население этого графства, однако, составляет лишь около 78 тыс. человек ***.

В рассматриваемых странах размеры территории оказывают серьезное влияние на местную политику. Люди живут в поселениях, рассыпанных по территории муниципалитетов, в долинах, вдоль фьордов и на островах. В результате, как и следовало ожидать, местная политика часто принимает форму конфликта между жителями различных поселений. Иными словами, в политике приобретает значение географическое измерение.

С точки зрения численности населения скандинавские муниципалитеты также относятся к числу крупных.

Таблица 3. Численность населения муниципалитетов (среднее и серединное значения)****

–  –  –

Источник: Larsen H.O., Offerdal A. Demokrati og dertakelse i kommunene. Norsk lokalpotitikk i nordisk lys. Oslo, 1994, p.48.

Как будет показано ниже, нынешние размеры скандинавских муниципальных образований являются следствием объединения муниципалитетов в 1960 — 1970-е годы.

Важнейшую роль в таком объединении, по крайней мере в Норвегии и Швеции, сыграл довод о том, что для обретения муниципалитетами функциональной (административной, равно как и экономической) возможности проводить в жизнь политику центра им требуются определенные минимальные размеры.

4. Политическое участие

Важнейшей составляющей местного управления в скандинавских странах традиционно является участие населения. Право голоса для всех социальных групп было впервые введено на муниципальном уровне. Кроме того, в самой идее местного самоуправления изначально заложено представление о том, что выполнением как политических, так и административных функций муниципалитетов должны заниматься непрофессиональналы. Вплоть до 1960-х годов большую часть административных функций местного управления выполняло небольшое число штатных служащих, которым помогала масса политически избранных внештатников, работавших в многочисленных комитетах (по образованию, социальной политике, техническим вопросам, лесным ресурсам, налогообложению, сельскому хозяйству, охране дикой природы и т.п.).

В настоящее время в большинстве муниципалитетов комитеты объединены в несколько (4 — 5) основных департаментов, которые, как правило, состоят из членов муниципального совета. Это резко уменьшило число должностей, заполняемых политиками-непрофессионалами. Проведенное в Швеции исследование показало: если в 1963 г. в местном управлении насчитывалось 186 тыс. политических должностей, то в 1980 г. их число составило 83 тыс., т.е. сократилось более чем на 100 тыс. К сожалению, я не располагаю соответствующими данными относительно других скандинавских стран, но там тоже происходило объединение комитетов, а в Дании и Норвегии — и муниципалитетов.

Поэтому есть веские основания полагать, что число политических должностей в названных странах аналогичным образом снизилось.

Помимо сокращения количества должностей в комитетах, в результате объединения муниципалитетов уменьшилось и число советников. Наиболее крупные масштабы этот процесс приобрел в Швеции, где в 1954 г. насчитывалось 33 048 советников, а в 1991 г. —

13 526. В Дании число советников сократилось с 11414 в 1962 г. до 4737 в 1989 г. Менее резким было снижение числа советников в норвежских муниципалитетах: с 16418 в 1955 г.

до 13077 в 1991 г. В Финляндии и Исландии число советников оставалось довольно стабильным: около 12500 чел. — в Финляндии и 1100 — в Исландии (6, с.70-71).

В результате описанных процессов формальные возможности прямого участия населения в политической работе муниципалитетов уменьшились. Однако, как показывает табл. 4, участие в выборах в рассматриваемых странах осталось относительно высоким.

–  –  –

Источник : Larsen H.O., Offerdal A. Demokrati og dertakelse i kommunene. Norsk lokalpotitikk i nordisk lys. Oslo, 1994, p.58.

Наивысший уровень явки наблюдается в Швеции, где в выборах участвуют более 80% граждан (в 1982 г. — почти 90%). Хотя исландские муниципалитеты малы и обладают незначительным числом функций, мы все же видим, что и здесь явка весьма высока.

Наиболее низкий уровень явки — в Норвегии, но даже там около 70% населения участвуют в выборах. Для сравнения приведу следующие данные: в 1980-е годы доля участвовавших в выборах составляла в Италии — 83%, во Франции — около 70%, в Великобритании — 40%, в Канаде — 33%, в США — 25% (4, с.211). Явка на выборы в Словацкой республике в 1994 г. равнялась 53%.

Исторически уровень участия в выборах в городские муниципалитеты был выше, чем в сельские, но в настоящее время подобная тенденция не прослеживается. Как показывает проведенное в Норвегии исследование, с точки зрения типа участия граждан, похоже, имеются некоторые различия между большими и маленькими муниципалитетами.

Когда речь идет о таких традиционных типах участия, как обсуждение политических событий, голосование за определенных кандидатов по спискам и занятие политических должностей, в небольших муниципалитетах уровень участия выше. Что же касается одноразовых политических акций по конкретному поводу вроде демонстраций, подписания петиций и т.д., то в этом случае уровень политического участия в крупных муниципалитетах выше, чем в маленьких (7, с.15). Вероятно, можно сделать заключение, что позитивное участие в большей степени проявляется в маленьких муниципалитетах, тогда как негативное — в крупных.

5. Степень партийной политизированности

В органах местного управления скандинавских стран почти не бывает серьезных и глубоких конфликтов. В то же время степень партийной политизированности этих органов весьма высока — в том смысле, что национальные политические партии имеют преобладающее влияние и на местных выборах. Первыми выдвинули своих кандидатов на муниципальных выборах рабочие партии, за ними последовали партии буржуазные. Тем не менее еще долгие годы после окончания второй мировой войны часть муниципальных советников избиралась по так наз. неполитическим спискам. [Однако сейчас ситуация изменилась.] Доля советников, избираемых по спискам национальных политических партий, составляет 97,6% в Финляндии (данные за 1984 г.), 98,5% — в Швеции (1985 г.), 89,9% — в Дании (1985 г.) и 93,0% — в Норвегии (1987 г.) (8).

Тот факт, что муниципальные советники формально связаны с национальными политическими партиями, не обязательно обусловливает преобладающее влияние таких партий на местную политику. Во-первых, расхождения позиций при принятии собственно муниципальных решений часто не совпадают с линиями партийных расколов. Во-вторых, значительное воздействие на общую конфигурацию конфликта, особенно в небольших и малонаселенных муниципалитетах, оказывает географический фактор (9). Кроме того, влияние политических партий, если судить по доле входящих в них граждан, похоже, уменьшается. Если в 1947 г. в Дании в политических партиях состояли 27% избирателей, то сегодня — только 7%. В Норвегии число избирателей, являющихся членами партий, остается неизменным (около 15%), но наблюдается тенденция к нестабильности членства:

срок пребывания в партиях часто ограничивается несколькими годами (10, с.6-8).

О взаимосвязи между размерами муниципалитетов и влиянием национальных политических партий на местную политику свидетельствует, в частности, опыт Швеции и Дании. Если в Финляндии и Норвегии количество советников, избираемых по партийным спискам, возрастает относительно медленно и постепенно, то в Швеции и Дании после проведения там реформ, направленных на объединение муниципалитетов, численность таких советников сразу резко увеличилась (8).

Еще одной причиной, почему присутствие политических партий в местной политике не приводит к более жестким партийным конфликтам, вероятно, является тот факт, что в сфере местного управления скандинавских стран традиционно принято обеспечивать партиям возможность представительства во всех политических органах. В случае, если при избрании исполнительного комитета выдвинуто более одного списка, выборы проводятся по пропорциональной системе, т.е. число мест, получаемых каждой партией, соответствует ее влиянию в муниципальном совете. Этот принцип, известный как “formannscapsprinsippet” (принцип исполнительного комитета), также используется при выборах в другие местные комитеты. Подобная практика, как представляется, ведет к снижению степени конфликтности и способствует выработке прагматических решений политических вопросов муниципального уровня.

Согласно новому муниципальному закону, принятому в Норвегии, норвежские муниципалитеты могут использовать при избрании своих исполнительных комитетов мажоритарную систему и, тем самым, привносить парламентаризм в местную политику.

Предложения относительно нового муниципального закона в Финляндии также включают в себя некоторые элементы парламентаризма.

6. Изменения и эксперименты

В течение долгого времени вплоть до конца второй мировой войны структура местного управления, а также законы, регулирующие деятельность местных органов, оставались практически неизменными. Например, в Норвегии более полутора веков действовал один и тот же закон о местном управлении, который был пересмотрен лишь в 1991 г.

За период с 1945 г. произошло множество изменений как в структуре местного управления, так и в законодательстве. Я прокомментирую два из них: во-первых, объединение муниципалитетов, и, во-вторых, появление отчетливых тенденций (особенно в 1980-е и 1990-е годы) к поиску новых организационных форм.

В Дании, Норвегии и Швеции, как видно из табл. 5, процесс объединения муниципалитетов принял довольно крупные масштабы.

–  –  –

В Финляндии и Исландии произошло лишь несколько объединений. Причиной, вероятно, является тот факт, что в названных странах при слиянии муниципалитетов использовался принцип добровольности. В Швеции и Дании тоже сперва пытались придерживаться данного подхода, однако результаты оказались неудовлетворительными.

Объединения муниципалитетов в этих двух странах, равно как и в Норвегии, осуществлялись под нажимом центральной власти, причем нередко вопреки протестам соответствующих муниципальных единиц. Некоторые из объединенных муниципалитетов распались из-за чересчур острых конфликтов между вошедшими в их состав муниципальными образованиями. Тем не менее большинство объединенных муниципалитетов, похоже, нашли способ урегулирования конфликтов, возникающих на, так сказать, географической основе.

Как я уже говорил, объединения считались непременным условием децентрализации усилий и передачи ряда функций на муниципальный уровень в рамках развития государства всеобщего благосостояния. В Швеции осознание потребности в объединении муниципалитетов было связано с осуществлением социальной политики. В Норвегии непосредственным стимулом к нему стала передача средних школ под опеку муниципалитетов. В Дании причиной объединений, похоже, являлась необходимость расширения границ городских муниципалитетов, с тем чтобы территории крупных городских центров входили в единую административную зону, иными словами, чтобы городские поселения не разбивались на несколько административных районов (11).

1980 — 1990-е годы стали периодом активного экспериментирования в местном управлении скандинавских стран. Если в течение долгого времени различные типы муниципалитетов мало чем отличались друг от друга, например, с точки зрения структуры (помимо некоторых различий между городскими и сельскими муниципалитетами), и не велось никаких поисков новых форм, то сегодня во всех скандинавских странах проводится четкий курс на экспериментирование с новыми организационными формами муниципального управления. Среди подобных экспериментов наибольшую известность получили, вероятно, свободные коммуны (12).

Программы, направленные на создание свободных коммун, осуществлялись во всех пяти странах. Их основная идея заключалась в том, чтобы предложить выборочной группе муниципалитетов и графств представить свои соображения относительно новых организационных форм и обратиться за субсидиями для разработки и воплощения в жизнь своих проектов. Цели ставились грандиозные: децентрализовать управление, оптимизировать использование ресурсов, достичь решений, которые бы в большей мере отвечали местным нуждам, улучшить координацию, повысить уровень эффективности, увеличить степень влияния граждан и усовершенствовать местную демократию (13, с.217).

Конечным итогом проведения подобных организационных экспериментов было создание новых муниципальных законов, открывающих возможности для более широкой местной автономии в конструировании форм муниципальной организации. В первую очередь это относится к норвежскому закону о муниципальном управлении. Несмотря на то, что объем задач, которые пытались решить в ходе экспериментов, был намного значительнее, следует отметить, что большинство экспериментов было направлено на повышение эффективности вообще и эффективности муниципальной организации, в частности.

Важным следствием этих экспериментов стало изменение политической и административной муниципальной культуры, большая открытость к восприятию гибких моделей организации муниципального управления.

Наряду с описанными выше, проводились также эксперименты по применению новых форм участия в местном управлении (прежде всего в Дании). Если традиционно участие в муниципальной политической жизни означало участие в управлении муниципалитетом как таковым, в Дании была предпринята попытка испытать иную форму участия: чтобы граждане выступали не в качестве жителей муниципалитета вообще, а как потребители муниципальных услуг (школ, детских садов и т.д.). Конечно, такая форма участия является в определенной степени отступлением от универсальной модели управления и больше соответствует тому, что я определил как управление целевого назначения. Участие в качестве потребителей, возможно, имеет определенные недостатки, поскольку люди лишены возможности участия в качестве граждан, т.е. не участвуют во всех делах муниципалитета. Однако тот факт, что лица, которые в противном случае вообще не участвовали бы ни в чем, получают возможность влияния, может со временем склонить их к более зрелым формам политического участия.

Помимо прочего, в Швеции проводились эксперименты по использованию рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг. Была предпринята попытка добиться большей конкуренции в предоставлении услуг за счет разграничения двух типов ответственности:

ответственности за формирование общего курса и определение набора необходимых услуг, остающихся за муниципалитетами, и ответственности за предоставление конкретных видов услуг. Последняя функция была приватизирована в том смысле, что частным компаниям (равно как и отделениям организаций, созданных самими муниципалитетами) была дана возможность конкурировать за право обеспечивать те или иные услуги, выдвигая собственные предложения относительно цены и формы контракта.

Другой путь внедрения рыночных механизмов в сферу муниципальных услуг основан на идее ваучеров. Вместо того чтобы прикреплять жителей определенной территории к конкретным школам, больницам и т.д., им выдаются ваучеры, позволяющие оплачивать услуги тех учреждений, уровень обслуживания в которых в наибольшей степени соответствует их потребностям (14).

7. Идеология и ценности местного управления

Как уже говорилось в параграфе 1, имеются несколько способов организации управления на местном уровне. В большинстве стран различные типы органов местного управления существуют параллельно. В скандинавских странах можно встретить местные органы целевого назначения и, конечно же, там действует множество периферийных отделений органов центральной власти. Когда центральная власть собирается ввести некую новую службу, ей приходится решать (сознательно или неосознанно), какой тип организации местного управления использовать в данном случае. Итак, в чем преимущество органов местного самоуправления общего назначения по сравнению, скажем, с местными службами центральных органов?

В литературе, посвященной достоинствам местного самоуправления, можно найти три ответа на этот вопрос. Местное самоуправление ценится, потому что оно: а) увеличивает количество прав и свобод в обществе; б) усиливает возможность граждан участвовать в местных делах; в) способствует эффективности управления (15). Я, однако, предлагаю поговорить о том свойстве местного самоуправления, которое в известной степени объединяет все перечисленные достоинства и в то же время заведомо отличает этот тип управления от управления через местные административные органы государства.

Основное различие между двумя типами местного управления состоит, на мой взгляд, в том, что местное самоуправление представляет собой политический тип управления. Это такой тип управления, где непрофессионалы, не обладающие специальными знаниями, сами занимаются общими для них делами. Политиков часто описывают в менее лестных выражениях. Они, мол, плохо знают задачи муниципалитетов и только создают ненужные конфликты. Они не в состоянии сформулировать ясные цели для муниципалитета в целом. По крайней мере это — те аргументы, которые можно услышать в скандинавских муниципалитетах. Но если убрать политиков из органов местного управления, останутся лишь локальные административные офисы органов центральной власти.

Так какие же доводы можно привести в пользу местного управления, осуществляемого политиками? Один из них (близкий к аргументам, которые выдвигаются в защиту органов управления общего назначения) заключается в том, что, хотя политики могут плохо разбираться в профессиональных и технических вопросах, у них есть и сильная сторона: они способны выступать в качестве экспертов по координации всех конфликтующих интересов в местной общине, включая конфликты между профессиональными экспертами. Кто будет выбирать между интересами различных географических территорий, между различными государственными секторами или между торговцами, пытающимися заработать на продаже алкоголя, и трезвенниками, считающими их деятельность аморальной (и это только некоторые из примеров)? Суть в том, что не существует специальных знаний, которые бы позволяли разрешать подобные конфликты профессионально, нет таких калькуляций или логарифмов, которые бы давали заведомо правильный ответ.

Решения должны приниматься политически. Таким образом, наиболее веский довод в пользу участия политиков в местном самоуправлении состоит в том, что, если и есть эксперты по урегулированию конфликтов, не имеющих однозначно правильных решений, то это — политики.

Хотя во многих ситуациях может и не быть безусловно правильных решений, у людей имеются свои мнения относительно них, т.е. одна и та же ситуация может рассматриваться с разных точек зрения, зависящих от того, кто ее рассматривает. Сила политиков состоит в том, что они неким образом объединяют все эти точки зрения в решение (или политику), которое принимается в качестве обязательного для муниципальной организации. Приводимый мною довод является, соответственно, и доводом в пользу того, чтобы политики вербовались из широкого круга граждан.

Формально политическая составляющая местного самоуправления в скандинавских странах имеет прочные позиции. Политика центральной власти в отношении системы местного управления заключается в том, чтобы передать как можно больше задач в ведение органов муниципального самоуправления. В отчете Общественного комитета по реформе местного управления даже сформулировано в качестве принципа, что решением вопросов, хоть в какой-то степени требующих оценки (а не только точного профессионального знания), должны заниматься политические органы, такие, как муниципалитеты или графства (16, с.36). Аналогичная подход наблюдается и в Швеции, где существует множество общественных комитетов, занимающихся вопросами демократии и участия в местном управлении.

В реальности, однако, в скандинавских странах в настоящее время действует следующая тенденция: при разработке конкретной политики, касающейся организационного дизайна или независимого курса, больший упор делается на эффективность местной власти в оказании услуг, чем на участие граждан в управлении делами муниципалитета, т.е. на политический аспект местного управления. Одновременно набирает силу подход, согласно которому политика рассматривается как нечто такое, что должно быть сведено к минимуму. Акцент делается на эффективное оказание услуг для удовлетворения нужд населения. Функция органов местного управления как сцены, где граждане решают, какие услуги оказывать и какие потребности относить к числу важных, и где вырабатываются компромиссы между различными местными интересами, похоже, считается менее важной среди повседневных задач муниципалитета. Можно утверждать, что в такой ситуации политика муниципалитетов в большей степени ориентирована на частные интересы жителей, чем на общественные интересы граждан. Подобная трансформация, скорее всего, связана с преимущественным акцентом на оказание услуг местному населению как на задачу местного управления. Когда упор делается на услуги, приобретают значение потребности. Граждане становятся потребителями, муниципалитеты — производителями. Короче говоря, экономическая лексика заменяет политический словарь.

Эта тенденция способна вскоре измениться. Если оглянуться назад, хотя бы в 1950-е годы, можно проследить, как менялись ценности местного самоуправления, которым придавалось преимущественное значение. В 1950-е годы на первое место выдвинулась эффективность, что привело к объединению муниципалитетов. Как только процесс объединения подошел к концу, начался поиск путей развития участия, и появились субмуниципальные органы. В конце 1980-х и в 1990-х годах основной акцент делается на эффективность, но уже сегодня можно наблюдать попытки воскресить былой статус политиков, в частности, укрепить позиции муниципальных советов и повысить значимость происходящих там прений.

Взаимоотношения между центральной властью и местным самоуправлением долгое время рассматривались исключительно с точки зрения автономии местных органов в управлении собственными делами. В скандинавских странах, особенно в Швеции, Норвегии и в Дании (возможно, в меньшей степени), на смену модели автономии пришла модель интеграции (11). Отныне дела местного управления не считаются исключительно местными вопросами; к ним относятся как к вопросам национальным, ответственность за которые несет как местная, так и центральная власть. При таком подходе между местным и центральным уровнями власти нет противоречий. Они являются партнерами в реализации государственной политики страны. В то же время у подобной идеологии есть свои недостатки. Проблема состоит в том, что в ходе избирательных кампаний деятели национального уровня обещают проводить ту или иную политику; реальное же воплощение ее в жизнь во многом зависит от сотрудничества с органами местного управления. Между тем у политиков муниципального уровня могут быть другие приоритеты, чем у политиков уровня национального. В связи с этим выдвигаются предложения использовать законы, которые давали бы гражданам четкие и ясные права по отношению к государственным органам. Здесь, однако, возникает ситуация, когда не экономика, но юриспруденция начинает подменять местную политику.

8. Заключение

Местное самоуправление в скандинавских странах основано на муниципалитетах универсального типа, которые выполняют широкий круг функций и являются важными органами социального обеспечения населения. Скандинавские государства всеобщего благосостояния вполне можно назвать муниципальными государствами всеобщего благосостояния. Размеры муниципалитетов здесь относительно велики — как с точки зрения численности населения, так и по масштабам территорий. Практически все муниципальные советники являются членами политических партий, но межпартийные конфликты редко принимают острые формы, и политика, как правило, имеет сугубо прагматический характер, что, возможно, связано с наличием формального требования, согласно которому каждой партии должно быть предоставлено место во всех выборных муниципальных органах.

У каждой из рассмотренных стран имеются свои особенности. Финляндия отличается от других скандинавских стран тем, что там отсутствует промежуточный уровень власти.

Вместо него получила развитие широкая сеть межмуниципальной кооперации. В Дании наиболее распространено участие пользователей. Норвежские муниципалитеты обладают наибольшей свободой в управлении собственными делами. Швеция же больше других экспериментирует с использованием рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг.

В целом местное самоуправление в скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг.

Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами. В то же время их значение в политических системах скандинавских стран несомненно возросло.

1. Hoffman St. The areal division of powers in the writings of French political thinkers. — Maas A. Area and Power. A theory of local government. Glencoe, Illinois, 1959.

2. Huntington S.P. The founding fathers and the division of powers. — Maas A. Area and Power. A theory of local government. Glencoe, Illinois, 1959.

3. Wickwar W.H. The political theory of local government. University of South Carolina Press, 1970.

4. Goldsmith M., Baldersheim F. Kommuner i omstilling — et inernasjonalt persperktiv. — Baldersheim H., Stahlberg К. Fyldersommunene og brukerne i nordisk belysning, Bergen, 1993.

5. Sharpe L.J. (ed.). The European meso: and appraisal. — The rise of meso government in Europe. L., 1993.

6. Larsen H.O., Offerdal A. Demokrati og dertakelse i kommunene. Norsk lokalpotitikk i nordisk lys. Oslo, 1994.

7. Kommune og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. Oslo, 1992.

8. Sundberg J. Politiseringen av komunalvalen i Norden. — “Statsvetenskapelig tidskrift”, 1989, № 1.

9. Larsen S. U., Offerdal A. De fa vi valgte. Bergen, 1979.

10. Selle P., Svasand L. Memebership in party organizations and the problem of decline of parties. Bergen, 1989.

11. Kjellberg F. Local government and the welfare state: Reorganization in Scandinavia. — Dente B., Kjellberg F. (eds.). The dynamics of institutional change. L., 1988.

12. Baldersheim H., Stahlberg K. (eds). Towards the reslf-regulating municipality. Free communes and administrative modernization in Scandinavia. Aldershot, 1994.

13. Rose L. Nordic free-commune experiments: Increased local autonomy or continued central control? — King D.S., Pierre J. (eds.). Challengers to local government. L., 1990.

14. Baldersheim H., Stahlberg К. Fyldersommunene og brukerne i nordisk belysning, Bergen, 1993.

15. Sharpe L.J. Theories and values of local government. — “Political Studies”, 1970, № 2.

16. Nye mal og retningslinjer i lokalforvaltningen. Oslo, 1988.

* Подробнее о конфликте между этими двумя позициями и путях его разрешения см.: 1; 2; 3.

** Я называю такую модель “скандинавской”, однако очевидно, что с точки зрения системы самоуправления Исландия, где муниципалитеты довольно малы и несут ответственность за решение относительно узкого круга вопросов, значительно отличается от остальных четырех скандинавских стран. Поэтому в данном контексте определение “скандинавские” исключает Исландию.

*** Плотность населения в рассматриваемых странах вообще крайне мала: 14 чел./ кв.км — в Финляндии, 13 — в Норвегии и 19 — в Швеции. Более плотно заселена Дания: 119 чел./кв.км. В Словакии плотность населения — 108 чел./кв.км.

**** Средняя численность населения муниципалитетов Словакии — около 1750 жителей (данные на 1991 г.).




Похожие работы:

«Эволюция страхового надзора в России. Обзор основных этапов развития 1992 – 2013 годы. Бугаева С.Ю. Ассоциация Профессиональных Страховых Брокеров, Москва, 2014 г. Оглавление Обзор эволюции страхового надзора в современной России. Обзор изменений закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» Обобщение этапов развития Обзор эволюции органа страхового надзора в современной России. Указом Президента Российской Федерации (Борис Ельцин) от 10 февраля 1992 года № 133 «О...»

«Кузнецов В.М. Методы племенной оценки животных с введением в теорию BLUP. Киров: Зональный НИИСХ Северо-Востока, 2003.-368 с.8. INTERBULL-ОЦЕНКА С расширением международного обмена генетическим материалом между различными популяциями молочного скота возросла потребность в сравнении оценок быков, рассчитанных в разных странах. Однако проведение этих сравнений было затруднено из-за различий в национальных системах генетической оценки (Genetic Evaluation System, GES), целей селекции и условий...»

«Парижское соглашение принято Что оно значит для стран–партнеров проекта Clima East? Доктор Мажена Ходор, Ключевой эксперт проекта Clima East Декабрь 2015 Содержание данной публикации является исключительной ответственностью автора и ни в коем случае не может рассматриваться как отражение взглядов Европейского Союза. Парижское соглашение принято: что оно значит для стран–партнеров проекта Clima East? Содержание Действительно ли Соглашение, принятое в Париже является глобальным? Что случилось с...»

«РЕГИОНАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ТАРИФАМ КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПРОТОКОЛ заседания правления региональной службы по тарифам Кировской области №1 16.01.2015 г. Киров Беляева Н.В.Председательствующий: Мальков Н.В. Члены правлеВычегжанин А.В. ния: Троян Г.В. Юдинцева Н.Г. Кривошеина Т.Н. Петухова Г.И.Никонова М.Л. по вопросам электроэнерОтсутствовали: гетики Владимиров Д.Ю. по вопросам электроэнергетики Трегубова Т.А. Секретарь: Юдинцева Н.Г., Ивонина З.Л., УполномоченЗыков М.И., Муравьева А.С., ные по делам:...»

«ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО НИЧ № 7/520 от 26 сентября 2012 г.1. Итоги финансовой деятельности МЭИ по НИР за 6 месяцев 2012г. Общий Объем г/б Объем х/д Общий объем НИР, НИР, Объем г/б Объем х/д объем НИР, Кафедра вып. вып. НИР НИР г/б и х/д выполн. (подразделение) собст. собст. (руб.) (руб.) НИР собств. силами силами (руб.) силами (руб.) (руб.) (руб.) Дир.ЭнМИ 0 0 0 0 0 0 ОКМ 200000 200000 0 0 200000 200000 Теор.мех 575000 575000 0 0 575000 575000 ДПМ 200000 200000 0 0 200000 200000 ПГС 300000 300000...»

«АППАРАТ ГОСУДАРСТВЕННОГО МИНИСТРА ГРУЗИИ ПО ВОПРОСАМ ПРИМИРЕНИЯ И ГРАЖДАНСКОГО РАВНОПРАВИЯ ОТЧЕТ ПО ОЦЕНКЕ ВЫПОЛНЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ КОНЦЕПЦИИ ТОЛЕРАНТНОСТИ И ГРАЖДАНСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ И ПЛАНА ДЕЙСТВИЙ НА 2009-2014 ГГ. Тбилиси Аппарат государственного министра Грузии по вопросам примирения и гражданского равноправия Адрес: Тбилиси, 0134, ул. Ингороква №7, Канцелярия правительства, 5-й этаж Телефон: + 995 32 2922632 Электронная почта: tinagog@hotmail.com Веб-страница: www.smr.gov.ge Содержание...»

«Указатель новых поступлений в библиотеку за май август 2015 г. Уважаемые коллеги! Предлагаем Вам бюллетень новых поступлений учебной и учебно-методической литературы, полученной библиотекой АлтГУ за май август 2015 г. Просим обратить особое внимание на структуру записи. Кроме основного библиографического описания в каждом пункте списка имеются сведения о наличии грифа у учебного пособия, а также данные, необходимые для анализа книгообеспеченности дисциплины факультет / кафедра / специальность /...»

«Тадыры ттас, тілегі сас азастан халы! Пятый номер Часть 1 25.07.2015 «Тратылы пен татулыа негізделВ ЭТОМ ВЫПУСКЕ: ген сарабдал жолымызды табанды трде Круглый стол «Казахстанская идентичжаластыра береміз» ность и единство нации – основа стабильного государства»Международная конфеН.Назарбаев ренция «Путь Казахстана: Единство. Патриотизм. Реформы» Выставка социальных проектов Ассамблеи народа Казахстана. Депозитарий АНК Расширенное заседание Научно-экспертного совета АНК Заседание Клуба...»

«Настоящий отчт является третьим интегрированным публичным отчтом, охватывающим финансовые и нефинансовые аспекты результативности деятельности открытого акционерного общества «Государственный научный центр – Научноисследовательский институт атомных реакторов» (ОАО «ГНЦ НИИАР», Общество, Институт). Отчт подготовлен на добровольной основе и адресован широкому кругу заинтересованных сторон. Отчт охватывает всю сферу деятельности ОАО «ГНЦ НИИАР», максимально ра скрывая сведения о предприятии при...»

«НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Основные научные школы и планы развития научных направлений Научная деятельность филиала осуществляется в соответствии с Положениями о различных видах НИД, утверждаемыми директором. Непосредственно научно-исследовательской деятельностью вуза руководит зам. директора по научно-исследовательской и инновационной деятельности. Координация научной работы осуществляется Советом по научной деятельности. Организационная структура научных подразделений вуза включает...»

«Федеральное государственное бюджетное учреждение «Санкт-Петербургский научно-исследовательский институт фтизиопульмонологии» Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к Докладу руководителя учреждения науки, находящегося в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, о выполнении целевых показателей эффективности деятельности учреждения за IV квартал 2011 года Общие сведения по итогам отчетного периода В...»

«Приложение Описание лучшей практики в сфере электронного образования, с которой школа выходит на II республиканский образовательный форум «Электронная школа» № Наименование Примечание Общие сведения Наименование по Уставу, адрес муниципальное автономное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа №1 г.Белебея муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан адрес сайта, e-mail, lync http://shkola-15.ucoz.ru soch15@mail.ru sch02-09@edu.ru ФИО директора школы,...»

«АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА КУРСКА КОМИТЕТ ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА КУРСКА МУНИЦИПАЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ ДОШКОЛЬНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ «ДЕТСКИЙ САД КОМБИНИРОВАННОГО ВИДА № 65» ПУБЛИЧНЫЙ ДОКЛАД муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад комбинированного вида № 65» за 2014 – 2015 учебный год Публичный доклад (далее Доклад) ежегодный аналитический публичный отчёт муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад комбинированного вида № 65»...»

«Международный Беркли: дискуссии о роли иностранных студентов в американском университете — вчера и сегодня Джон Обри Дуглас Джон Обри Дуглас увеличение численности иностранных Статья поступила старший научный сотрудник в Центре студентов в  Беркли и  других государв редакцию исследований высшего образования ственных университетах. Вплоть до нав марте 2015 г. Университета Калифорнии, Беркли. стоящего времени основным стимулом Адрес: Center for Studies in Higher Edк  привлечению иностранных...»

«No 86 Resource Mobilization Information Digest February 2013 Sectoral Integration of Biodiversity in Belarus Contents Introduction Spatial planning and urban development. Transport and road construction Agriculture and land use Forestry and hunting Fisheries Water resources and irrigation Industry and energy Defense Tourism and recreation Education Integration or mainstreaming of biodiversity in other conventions, agreements and processes.. 27 Introduction Belarus reported 1 that Национальной...»

«РОССИЯ, 123104, МОСКВА, УЛ. М. БРОННАЯ, Д. 2/7, СТР. 1. ТЕЛ.: (495) 690-09-70, ФАКС: (495) 697-91-11, E-MAIL: IPEM@IPEM.RU Аналитический отчет: «Анализ состояния конкуренции на рынке услуг по перевозке грузов при выполнении перевозочного процесса на железнодорожном транспорте с участием вагонов различной собственности». Москва — СОДЕРЖАНИЕ Глава 1. Введение 1.1. Предпосылки для выполнения данного исследования 1.2. Основание для проведения аналитической работы 1.3. Цель исследования 1.4. Порядок...»

«ПРОЕКТ СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ НАУЧНО-ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО КЛАСТЕРА «ФИЗТЕХ XXI» НА ПЕРИОД ДО 2025 ГОДА Долгопрудный Март 2013 г. СОДЕРЖАНИЕ ПАСПОРТ ВВЕДЕНИЕ РАЗДЕЛ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Цели и задачи 1.1. Роль и место Кластера в инновационном развитии России 1.2. РАЗДЕЛ 2. АНАЛИЗ ТЕКУЩЕГО СОСТОЯНИЯ Основные участники и партнеры кластера 2.1. Научно-образовательный потенциал и кооперация участников Кластера. 20 2.2. География и инфраструктура Кластера 2.3. РАЗДЕЛ 3. СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ КЛАСТЕРА Текущие...»

«Сервисное обслуживание Полизиус. ns olutio я е им rial S новоpp Indust е Наш enKru om ons.c oluti s s trialThys indus ppru senk tk hys ww.t w Polysius A company of ThyssenKrupp Technologies Во всем мире требования к конкуТакие цели, как рентабельность, вырентоспособности и ценам в цементсокий коэффициент использования ной и минеральной промышленности оборудования и совместимость с стали жестче. Ввиду быстро меняютребованиями охраны окружающей щихся рамочных условий на мировых среды становятся...»

«ПРАВИТЕЛЬСТВО САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 5 сентября 2007 г. N 159 О КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА И ФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ДО 2015 ГОДА (в ред. Постановлений Правительства Самарской области от 18.02.2009 N 38, от 17.02.2011 N 42, от 05.04.2012 N 157, от 13.09.2012 N 437) В целях повышения эффективности системы государственного управления, оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о...»

«Правительство Кировской области Департамент экологии и природопользования Кировской области О состоянии окружающей среды Кировской области в 2014 году Региональный доклад Киров О состоянии окружающей среды Кировской области в 2014 году: Региональный доклад / Под общей редакцией А.Н. Чемоданова. – Киров: Составители: Г.В. Акпарисова, Е.Г. Андреева, Т.Я. Ашихмина, А.Н. Багаева, Л.Л. Балахничёва, А.С. Баранцев, Е.А. Белоусова, Э.Х. Береснева, А.Л. Бурков, Е.С. Воронкина, И.М. Гизатуллин, Л.Н....»








 
2016 www.nauka.x-pdf.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Книги, издания, публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.